学前教育成本分担机制亟待完善(4)

建立事权、财权匹配的政府间成本分担结构

“国十条”颁布前，我国学前教育成本完全由地方政府承担。在城市，学前教育由县级政府承担；在农村，学前教育由乡级政府承担，中央政府无任何形式、任何内容的拨款。2010年后，我国中央、省、地市、县、乡五级政府间的分担结构发生了一些变化，中央具有了专项经费，省市级政府也有了学前教育专项经费与转移支付制度。从调研数据来看，实施学前教育三年行动计划期间，省级、市级、县级经费投入增量，东部地区最高；中央财政投入增量，西部地区最高；东北部地区五级政府的财政投入增量均处于最低水平。

尽管数据表明实施学前教育三年行动计划期间，全国范围内各级政府特别是中央、省级、市级政府的学前教育财政投入增量确实有了较大幅度的提高，出现了明显的政策性增长，但总体而言，各级政府的学前教育成本分担比例并未发生根本性变化。从江苏省2010-2011年学前教育成本的政府间分担比例来看，2010年，江苏省财政性学前教育经费中，94.44%由地方政府承担，而只有5.56%来自上级政府；2011年，97.05%由地方政府承担，而只有2.95%来自上级政府。

很明显，目前我国五级政府间的学前教育成本分担存在着失衡现象，越是基层政府，其学前教育支出压力越大。相对于中央、省、市政府而言，区县、乡镇政府的资源获取能力、财政动员能力都相对较弱。事权、财权不匹配会严重制约地方政府发展学前教育的积极性，使得地方政府更多选择变通的方式来发展学前教育，不少地方政府在发展普惠性学前教育中较多依赖普惠性民办园政策就是明证。

从OECD的经验来看，以色列、智利、奥地利、瑞士、荷兰、意大利、法国、捷克、日本、墨西哥、德国、美国等国家都是采取三级政府共担制，只有挪威、冰岛、波兰等少数国家采取地方政府承包制。根据“谁受益，谁分担”的原则，各级政府都能从学前教育发展中受益，所以各方都应当承担学前教育的相应成本。只有各级政府都履行了各自的政府责任，完善的政府间学前教育成本分担机制才指日可待。（王海英作者系南京师范大学教授、国家社科基金“学前教育成本分担研究”课题负责人）

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